Esperamos aportar a través de esta nota el análisis de algunas diferencias en los procesos regulatorios sobre el acceso a derivados de cannabis medicinal en países de la región, como aportes a la discusión sobre los nuevos desafíos en la materia.
El uso del cannabis para tratar dolencias es ancestral, partamos de esa constatación. Varias culturas y civilizaciones lo han usado y no solamente de manera ritual o lúdica, sino que mayoritariamente de manera medicinal y presente en varias farmacopeas.
Es también constatable que en los últimos años se han producido cambios y revisiones del marco internacional de fiscalización, pero quizás más importante el hecho de incorporar las evidencias científicas a la hora de proponer, aprobar o diseñar políticas públicas de salud.
Ejemplo de ello es que al revisar una serie de recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS) sobre cannabis y sus derivados, la Comisión de Estupefacientes de la ONU eliminó el cannabis de la Lista IV de la Convención Única de Estupefacientes de 1961, donde figuraba junto a opioides adictivos y letales como la heroína.
El Comité de Expertos sobre Drogodependencias de la OMS (ECDD) grupo independiente de expertos en el campo de las adicciones y los medicamentos, que se dedica a revisar el impacto de las sustancias psicoactivas en la salud pública y hacer recomendaciones a la comunidad internacional, también recomendó cambios de la clasificación del cannabis, el THC (Δ-9 tetrahidrocanabinol) sus isómeros y esteroisomeros, sus preparados y tinturas, así como del CBD (cannabidiol). El comité recomendó que las preparaciones consideradas como CBD puro no se incluyeran en las convenciones internacionales de control de drogas.
En tal sentido, podemos señalar que luego de UNGASS 2016 (Sesión Especial de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre el Problema Mundial de las Drogas ), en algunos países se han dado procesos de reforma legal, por los cuales han ampliado o flexibilizado sus sistemas de acceso controlado al cannabis para el uso medicinal, pero también, y al mismo tiempo, el acceso a productos y derivados con cannabis (como los “edibles” de uso adulto, tomemos como ejemplos paradigmáticos a Canadá o a la venta de flores con CBD en Europa).
¿Y por qué nombramos aquí los diferentes usos (uso personal adulto, uso industrial, uso terapéutico y medicinal)? Porque entendemos que al no avanzar en respuestas sólidas y con base en evidencias, se producen los mayores efectos indeseados y contraproducentes de las políticas públicas que las regulan, en la medida de que no estén accesibles al público que así lo requiere y en el marco de derechos que las nuevas leyes consagran a quienes utilizan el cannabis como herramienta terapéutica.
Cannabis medicinal en Paraguay
Desde esta lectura, en clave de procesos decisorios que van modificando marcos normativos y regulatorios y sobre la base de nuestra experiencia técnica compartida en alguno de estos procesos de consulta en los que hemos participado, realizaremos un avance informativo sobre la situación en Paraguay.
La Ley 6007/2017 “que crea el Programa Nacional para el Estudio y la Investigación Médica y Científica del Uso Medicinal de la Planta de Cannabis y sus Derivados” es resultado de diferentes discusiones entre actores públicos, sociedad civil, empresas y academia, pero sobre todo es resultado de la consideración política de la situación de falta de acceso de muchas personas a tratamientos con base en cannabis.
En su artículo 2. ° incluye entre sus deberes:
- Emprender acciones de promoción y prevención orientadas a garantizar el derecho a la salud comprendidas en el programa.
- Establecer lineamientos y guías adecuadas de asistencia, tratamiento y accesibilidad.
- Garantizar el acceso gratuito al aceite de cáñamo y demás derivados de la planta de cannabis a toda persona que se incorpore al programa, en las condiciones que establezca la reglamentación.
- Desarrollar evidencia científica sobre diferentes alternativas terapéuticas a problemas de salud, que no abordan los tratamientos médicos convencionales.
Varias organizaciones de pacientes y en particular el modelo asociativo que representa la organización Mamá Cultiva denuncian, cinco años después de su aprobación, que la ley sobre el uso de cannabis medicinal en Paraguay, promulgada en el 2017, “es letra muerta”. Consideran que no se cumplen varios de los puntos establecidos por la normativa, puesto que la Ley 6007/2017, que crea el Programa Nacional para el Estudio y la Investigación Médica y Científica del Uso Medicinal de la Planta de Cannabis y sus Derivados, “está en la nada absoluta por la falta de voluntad política del gobierno, ya que hasta ahora no existe ninguna investigación científica promovida desde el Estado y hasta el momento figuran registrados apenas tres profesionales médicos tratantes y 40 pacientes”, de acuerdo con una publicación del 7 de mayo de 2022 en el diario Última Hora.
Con la participación de varios referentes internacionales, incluyendo de Uruguay, así como representantes de la sociedad civil, del sector empresarial y de organismos públicos, pacientes y familiares, actores sociales que promueven una regulación integral del cannabis con base en derechos humanos y salud pública, realizaron en julio de 2022 la Primera Conferencia Internacional sobre el Cannabis Industrial y Medicinal dentro del propio Congreso de la República.
Allí despertó interés en el seno del Congreso y se conformó la mesa de trabajo interinstitucional público-privado, encargada de elaborar una propuesta de normativa sobre el uso y comercio del cannabis medicinal en Paraguay en un plazo no mayor a 60 días. Se previó hacerlo con antecedentes en normas aprobadas en los últimos años, que dan acceso a cannabis medicinal y sistema de permisos de cáñamo industrial, al evidenciarse que la ley original no tenía eficacia.
La mesa además de analizar los insumos y demandas locales, llevó adelante una revisión del modelo normativo uruguayo considerando que se podría tomar la experiencia y adaptarla a la realidad paraguaya, según se mencionó desde los participantes del Seminario Internacional en el Congreso.
Asimismo, concurrimos como visita técnica de intercambio a la Dirección Nacional de Vigilancia Sanitaria (DINAVISA) y se discutieron las diferentes posibilidades de uso medicinal de la planta de cannabis, los posibles programas para el estudio y la investigación médica científica del uso medicinal de la planta y sus derivados, así como su comparativa con la regulación uruguaya.
Las organizaciones de pacientes y familiares plantearon la necesidad del diseño de una nueva ley, lo cual también fue respaldado por legisladores de diversos partidos políticos. “Lo que pretendemos es adecuar la ley a nuestra realidad y pretensión, de tal manera que no existan filtraciones o problemas legislativos”, indicó el senador Hugo Richer, quien agregó que analizará un ordenamiento reglamentario, para posteriormente establecer una figura gubernamental controlada por parte del Estado, con el propósito de fortalecer las industrias y a partir de eso introducir mano de obra legal para las familias campesinas.
Es así como, el 23 de noviembre de 2022 se da entrada legislativa a un nuevo proyecto de regulación integral del cannabis en Paraguay, el cual:
- Descriminaliza la planta de cannabis, sus derivados, usos y usuarios bajo un enfoque de derechos humanos garantizados en la Constitución Nacional, fijando sanciones administrativas excepto en los casos de delitos conexos, beneficiando, asimismo, a los procesados o condenados por delitos vinculados exclusivamente a la marihuana.
- Declara al rubro de interés nacional, enfocado en la salud de los enfermos y los derechos económicos de la agricultura familiar campesina, además del potencial industrial y tributario que podría representar para el país.
- Crea el Instituto Nacional de Cannabis (INCANNA) como órgano estatal de carácter público con participación de la sociedad civil, con amplias atribuciones para el cumplimiento de los objetivos de la ley.
- Autoriza el autocultivo en el domicilio privado y la conformación de asociaciones de cultivo sin fines de lucro destinado al uso adulto y medicinal de la planta y sus derivados, así como la portación limitada de los mismos.
- Regula el turismo cannábico, por lo cual los visitantes del país puedan acceder a los mismos beneficios que los ciudadanos, especialmente para usuarios terapéuticos, con lo que se incentiva una de las industrias más prometedoras del sector.
- Establece pautas de prevención de uso en menores de edad, así como restricciones expresas de producción, publicidad y consumo en espacios públicos, entre otras.
Por otra parte, también en 2022 ingresa otro proyecto de ley (presentado por el Senador Silva Facetti) con base en propuestas realizadas por organizaciones de familiares de personas que usan cannabis medicinal y terapéutico en Paraguay. En este también se planteaba un proyecto inicial con un objetivo de regulación integral con presencia del Estado, con diferentes vías de acceso para el uso personal adulto, con acceso seguro e informado a vías como el autocultivo, los clubes de cultivo u otras formas asociativas, todas opciones que fueron descartadas en su presentación final.
En este proyecto los objetivos son “establecer un marco regulatorio para el cultivo, la producción, distribución, comercialización y adquisición a cualquier título del cannabis y sus derivados en todo el territorio nacional”, vinculado fundamentalmente a combatir la actividad del narcotráfico y lo hace a través de una “regulación estricta de las actividades lícitas” con sujeción a las normas actuales de control institucional-sanitario, estableciendo restricciones a través de la ley y de las reglamentaciones que se realicen de ella. Luego se centra en principios o fundamentos constitucionales para el caso de derecho a la salud, calidad de vida y sistema de salud, para señalar que los pacientes están desamparados con respecto al estado en esta materia. Esto anunciaría la accesibilidad a los productos de salud y a las consultas profesionales.
Además, se cita el artículo 71 de la Constitución referido a narcotráfico, drogadicción y rehabilitación, lo cual podría limitar desde lo penal la producción y el uso medicinal de las plantas que contengan sustancias estupefacientes y drogas peligrosas.
Comentarios finales
Se debería tomar en cuenta que en el año 2019, los expertos de la OMS recomendaron “eliminar el cannabis y el aceite de cannabis de la Lista IV”, una categoría estrictamente controlada en la Convención de Estupefacientes de 1961, integrada particularmente por “sustancias dañinas y con beneficios médicos limitados” y además recomendaron que mantener el cannabis “en ese nivel de control restringiría gravemente el acceso y la investigación sobre posibles terapias derivadas de la planta”, por tanto, es claro que el camino es reglamentar adecuadamente el acceso al cultivo controlado de la planta de cannabis y al mismo tiempo habilitar la investigación y mayor conocimiento científico en la materia.
Tal como lo ha expresado la OMS, los “preparados de cannabis han demostrado tener potencial para el tratamiento del dolor y otras afecciones médicas como la epilepsia y la espasticidad asociada con la esclerosis múltiple”, entre otras.
A inicios de 2020, más de 30 países desarrollaron algún tipo de marco jurídico para el uso legal de cannabis medicinal. Hoy resulta indispensable actualizar el estado de la evidencia científica con respecto a la clasificación del cannabis en las listas de fiscalización de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Pero eso es aún más importante ahora, luego de aprobado el informe de revisión crítica referido al cannabis de la Organización Mundial de la Salud, que en enero 2019 emitió una serie de recomendaciones formales para reclasificar el cannabis y otras sustancias relacionadas con éste.
La experiencia internacional está indicando cada vez más enfocar estos temas como problemas de acceso a la salud y a la calidad de vida, más que como un tema exclusivamente de seguridad pública.
Hemos asesorado y lo seguimos haciendo, para que se aliente la investigación en la materia, promoviendo la capacitación de los profesionales de la salud, ponderando adecuadamente el rol de los médicos en el acompañamiento de las personas que usan cannabis y sus derivados, para poder lograr su uso informado y seguro. También es importante en los aspectos de regulaciones y autorizaciones de los derivados para fines de tratamiento medicinal, terapéutico y/o paliativo del dolor, centrar los esfuerzos en la accesibilidad y garantizar el cuidado integral de la salud, de allí la importancia del régimen que se les asigne a los productos para un acceso oportuno y seguro de quienes requieren utilizar el cannabis como herramienta terapéutica.
Es interesante considerar las experiencias como Mamá Cultiva y otras a nivel internacional que indican que, en un marco de seguridad y calidad, junto con el acompañamiento médico, se pueden reducir los daños potenciales que el uso del cannabis de un mercado no controlado pueden producir, sobre todo cuando estas restricciones reglamentarias configuraron barreras de acceso oportuno del cannabis por parte de la población que lo requiere y que no puede acceder a pagar altos costos de la importación de productos.
El modelo Mamá Cultiva es una respuesta a las restricciones legales y económicas, ya que un núcleo significativo de usuarias y usuarios han decidido satisfacer su propia demanda de aceite de cannabis a través de las prácticas de autocultivo y con el tiempo se fueron organizando redes y crearon organizaciones civiles que actualmente gozan no solo de reconocimiento jurídico sino también de legitimación social.
Desde nuestra experiencia en la aplicación de la Ley 19.172 en Uruguay, y habiendo tenido que promover cinco años después en conjunto con varios actores una segunda ley (19.847) dando accesibilidad a través de nuevas categorías de producto vegetal con base en cannabis y creando las asociaciones de pacientes, se podrá coincidir en que no fue suficiente un primer impulso regulador para dar las mejores respuestas, sino que la propia experiencia mostró que se trata de un proceso de cambio de modelo por aproximaciones sucesivas. Esto también está sucediendo ahora en Paraguay.
La discusión de ambos proyectos de ley en Paraguay pondrá sobre la mesa diferentes visiones o modelos. Se verá si es que los mecanismos de control recaerán en las instituciones que ya tienen la competencia, entonces, se seguiría enfocado más como un tema de persecución penal, o si será sobre las potestades de una nueva institucionalidad con competencia específica de control creada por la propia Ley de Regulación, que podría desplegar diferentes aspectos desde lo regulatorio, administrativo o agronómico, si va a autorizar licencias de cultivo y los temas de contralor. ¿Este ente sería colaborador de las entidades que ya tienen competencia de control? Pero entonces, allí el desafío es que no exista superposición de competencias funcionando de manera colaborativa y eficiente aplicando la regulación del acceso al cannabis a través de los productos y vías autorizadas, dando información sobre riesgos del uso o consumos problemáticos, con mensajes de reducción de daños en las condiciones que establezca la reglamentación. Ojalá que fundamentalmente sea poniendo la vida humana en el centro.
Referencias
Ley N° 6007: que crea el Programa Nacional para el Estudio y la Investigación Médica y Científica del Uso Medicinal de la Planta de Cannabis y sus Derivados.
Decreto N° 9303 / 18: por el cual se reglamenta la Ley N° 6007/2017 que crea el Programa Nacional para el Estudio y la Investigación Médica y Científica del Uso Medicinal de la Planta de Cannabis y sus Derivados.
Resolución S.G. N° 433 / 2019: por la cual se establecen condiciones, requisitos y procedimientos para la obtención de la licencia de producción e industrialización controlada de productos derivados de la planta de cannabis de conformidad a lo previsto en la Ley N° 6007/2017 y el decreto N°9303/18, a efectos de la ejecución de las actividades relacionadas con la producción e industrialización controlada de la planta de cannabis, a destinarse con fines de estudio, investigación médica y científica y uso medicinal.
Documentos SENAVE: Resolución N° 718: por la cual se disponen los lineamientos para la importación e ingreso, así como las condiciones para la siembra y toma de muestra de las flores del cannabis SP; se crea el registro de importador de cannabis SP y se establecen las condiciones para la inscripción de la variedad, en el marco del Programa Nacional para el Estudio y la Investigación Médica y Científica del Uso Medicinal, previsto en la Ley N° 6007/17 y a su decreto reglamentario N° 9303/18.
UNGASS 2016 Naciones Unidas https://www.unodc.org/documents/postungass2016/outcome/V1603304-S.pdf
Informe Revisión del Cannabis Comité Expertos OMS
https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/344383/9789240019683-spa.pdf?sequence=1&isAllowed=y